Dalam bukunya Demokrasi dan Budaya Birokrasi, Kuntowijoyo membagi perkembangan sejarah politik Indonesia ke dalam tiga fase besar, yaitu fase pra-kolonial (patrimonial), kolonial, dan nasional. Pembagian ini menunjukkan adanya pergeseran corak kekuasaan dan birokrasi dari waktu ke waktu. Esai ini berfokus pada karakteristik pemerintahan pra-kolonial yang bercorak patrimonial serta perbedaannya dengan konsep negara modern yang berkembang kemudian.
Pada masa pra-kolonial, kekuasaan dijalankan dalam kerangka patrimonial, di mana raja dipahami sebagai pemilik kerajaan. Negara dan seluruh isinya, tanah, sumber daya, pejabat, dan rakyat dipandang sebagai properti politik raja. Kekuasaan raja bersifat mutlak dan absolut tanpa pembatasan hukum formal. Dalam struktur pemerintahan semacam ini, jabatan birokrasi tidak ditentukan oleh kecakapan, keahlian, atau sistem meritokrasi, melainkan oleh kedekatan kekerabatan, loyalitas, serta jasa kepada raja. Hubungan darah menjadi faktor utama dalam menentukan kedudukan seseorang dalam hierarki kekuasaan.
Legitimasi kekuasaan raja pada masa pra-kolonial tidak bersumber dari persetujuan rakyat, melainkan dari wahyu keprabon, kesaktian, dan karisma. Raja dipandang tidak hanya sebagai pemimpin politik, tetapi juga sebagai figur sakral yang memiliki legitimasi spiritual. Oleh karena itu, loyalitas rakyat dan pejabat diarahkan kepada pribadi raja, bukan kepada institusi negara. Segala bentuk pembangkangan terhadap raja dimaknai sebagai pelanggaran kosmis yang tidak hanya merusak tatanan sosial, tetapi juga tatanan spiritual, dan diyakini dapat mendatangkan kutukan atau kualat.
Kesaktian raja dipahami sebagai kedekatan dengan kekuatan adikodrati dan kemampuan mengendalikan laku batin. Praktik spiritual seperti tapa brata, tirakat, dan meditasi di tempat-tempat sakral menjadi sarana pembentukan karisma dan kewibawaan. Tokoh-tokoh besar seperti Panembahan Senopati, Sultan Agung, Sultan Mangkubumi, dan Pangeran Samber Nyawa sering dipersepsikan sebagai pemimpin yang “dipilih” atau “ditakdirkan” karena keunggulan spiritual dan kekuatan militernya. Persepsi ini memperkuat kepercayaan bahwa kekuasaan raja bersifat ilahiah dan tidak dapat diganggu gugat.
Dalam sistem patrimonial, pejabat tidak digaji oleh negara. Sebaliknya, mereka diwajibkan menyetor upeti kepada raja dari tanah lungguh yang diberikan sebagai anugerah jabatan. Tanah tersebut bukan hak milik pribadi, melainkan bersifat sementara selama pejabat masih menjabat. Rakyat yang tinggal dan menggarap tanah tersebut yang dihitung dalam satuan cacah menjadi sumber surplus melalui pajak, hasil bumi, dan tenaga kerja. Dengan demikian, aliran kekayaan bergerak dari bawah ke atas, menjadikan sistem ini eksploitatif dan rawan penyalahgunaan wewenang.
Rakyat pada masa pra-kolonial diposisikan sebagai kawula, yakni objek kekuasaan tanpa hak partisipasi politik. Tidak ada konsep kontrak sosial antara penguasa dan rakyat. Perlindungan, keamanan, dan kesejahteraan sepenuhnya bergantung pada kemurahan hati raja atau pejabat sebagai perpanjangan tangannya. Perlawanan terhadap kekuasaan tidak dipahami sebagai aspirasi politik, melainkan sebagai bentuk kedurhakaan.
Berbeda dengan itu, negara modern dibangun di atas prinsip kedaulatan rakyat. Kekuasaan tidak lagi bersifat mutlak, melainkan dibatasi oleh hukum dan konstitusi. Legitimasi politik bersumber dari suara rakyat melalui mekanisme pemilihan. Jabatan publik ditentukan berdasarkan kecakapan dan keahlian, sementara pejabat digaji oleh negara. Negara dan sumber dayanya bukan milik pribadi penguasa, melainkan milik publik yang dikelola untuk kesejahteraan bersama.
Dalam negara modern, rakyat diposisikan sebagai warga negara dengan hak dan kewajiban. Pemimpin bukan wakil Tuhan, melainkan wakil rakyat yang bertanggung jawab secara moral dan konstitusional untuk menjamin keamanan, keadilan, dan kesejahteraan. Perlindungan tidak lagi bersifat personal, melainkan institusional dan berbasis hukum.
Perbedaan mendasar antara negara pra-kolonial dan negara modern terletak pada sumber legitimasi dan relasi kekuasaan. Dalam sistem patrimonial pra-kolonial, raja memegang kekuasaan absolut dengan legitimasi spiritual, pejabat menjadi perpanjangan tangan raja, dan rakyat diposisikan sebagai objek kekuasaan. Sebaliknya, dalam negara modern kedaulatan berada di tangan rakyat, kekuasaan dijalankan secara legal-rasional, dan negara berdiri di atas kontrak sosial untuk menjamin kemakmuran seluruh warga negara.
